Zagadnienia nieruchomościowe w Ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej

Ustawa reguluje między innymi katalog organów oraz podmiotów ochrony ludności oraz ich kompetencje i obowiązki, ewidencjonowanie zasobów ochrony ludności, zadania ochrony ludności i obrony cywilnej. Określa również ramy prawne dla roszczeń o odszkodowania za szkody poniesione w związku z wykonywaniem tych zadań, a także sposób wyznaczania oraz obowiązki związane z utrzymaniem obiektów zbiorowej ochrony (w dalszej części artykułu „OZO”). 

W niniejszym artykule omawiamy obowiązki związane z utrzymaniem OZO. Z uwagi na ilość zagadnień artykuł został podzielony na dwie części. W części pierwszej opisujemy rodzaje OZO, planowanie OZO, Centralna Ewidencja OZO, obiekty w których wyznaczane będą OZO. W części drugiej omówimy tryby wyznaczania budowli ochronnych, obowiązki właścicieli i zarządców obiektów uznanych za OZO, a także finansowanie wydatków związanych z OZO. 

 

Rodzaje obiektów zbiorowej ochrony

Zgodnie z Ustawą, w celu ochrony ludności przed zagrożeniami powstałymi w wyniku klęsk żywiołowych, zdarzeń o charakterze terrorystycznym lub działań wojennych, wykorzystuje się OZO. Dzielą się one na miejsca doraźnego ukrycia oraz budowle ochronne. Z kolei budowle ochronne ustawa dzieli na schrony, czyli obiekty budowlane lub ich części uznane za budowlę ochronną o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej, wyposażone w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne oraz ukrycia, czyli budowle ochronne o konstrukcji niehermetycznej. Za miejsca doraźnego ukrycia ustawa uznaje z kolei obiekty budowlane przystosowane do tymczasowego ukrycia na zasadach określonych w Ustawie. Warunki organizowania oraz wymagania jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia określać będzie rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji którego projekt został umieszczony na stronie Rządowego Centrum Legislacji 19 lutego bieżącego roku. 

 

Planowanie obiektów zbiorowej ochrony

Za zaplanowanie na obszarze swojej właściwości miejscowej (to jest gminy, powiatu czy województwa) odpowiedniej ilości i pojemności OZO odpowiedzialne są terytorialne organy ochrony ludności, takie jak wójt (burmistrz/prezydent miasta), starosta czy wojewoda. Schronienie w miastach, w sytuacji zagrożenia, powinno być zapewnione dla przynajmniej 50% przewidywanej liczby osób przebywających na jego obszarze, w tym co najmniej 25% w budowlach ochronnych. Na terenach wiejskich wymagania te wynoszą odpowiednio 25% i 15%. Ustawa nie precyzuje jak należy rozumieć tę „przewidywaną” liczbę ludności. Wydaje się, że niewłaściwym jest przyjęcie za nią liczby mieszkańców danej miejscowości, w szczególności w przypadku dużych ośrodków miejskich, do których wiele osób dojeżdża codziennie do pracy spoza obszaru miasta, czy chociażby miejscowości turystycznych. Może to oznaczać, że w przypadku takich miejsc wymagana pojemność OZO, a co za tym idzie ich ilość, będzie stosunkowo wysoka. 

Planując i wyznaczając niezbędną liczbę OZO, właściwe organy ochrony ludności mają dokonywać bieżącego przeglądu obiektów budowlanych, w tym obiektów dopiero planowanych do budowy na obszarze swojej właściwości miejscowej, w celu wytypowania obiektów które mogą zostać uznane za OZO. Wydaje się, że ustawodawca od bieżącego przeglądu odróżnia zlecane przez organy sprawdzenie obiektu pod względem spełnienia lub możliwości spełnienia warunków dla OZO. Terytorialne organy ochrony ludności zlecają sprawdzenie obiektu w odpowiednich zakresach powiatowym komendantom Państwowej Straży Pożarnej oraz powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego. Dokonując przeglądów nie uwzględnia się budynków nieposiadających kondygnacji podziemnych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Poza przeglądem i sprawdzeniem wytypowane już obiekty będą przechodziły kontrole, które zostaną omówione w drugiej części artykułu. 

Dodatkowo, organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do zawiadamiania wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) o przekazaniu do użytkowania obiektu budowlanego, w którego dokumentacji budowy lub powykonawczej uwzględnione są warunki techniczne dla budowli ochronnych. Powyższe przeglądy, sprawdzenia i zawiadomienia mają umożliwić organom ochrony ludności zlokalizowanie obiektów budowlanych, w których możliwe jest ustalenie budowli ochronnej. W tym samym celu do dnia 31 marca br. właściciele, a także użytkownicy wieczyści i zarządcy, (w dalszej części artykułu w przypadku mowy o „właścicielu” należy przez to rozumieć także użytkownika wieczystego lub zarządcę obiektu budowlanego), obiektów budowlanych albo ich części, które przed dniem wejścia w życie ustawy pełniły funkcję budowli ochronnej (o czym w dalszej części artykułu) zostali zobowiązani do powiadomienia o tym fakcie właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Ustawodawca nie przewidział jednak żadnych sankcji związanych z niedotrzymaniem powyższego terminu i niepowiadomieniem o tym właściwych organów. 

 

Centralna ewidencja OZO

Organizując OZO, organy administracji terytorialnej zobowiązane są do wprowadzania danych do Centralnej Ewidencji Obiektów Zbiorowej Ochrony (Centralna Ewidencja OZO). Centralna Ewidencja OZO prowadzona będzie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i zawierać będzie dane o istniejących lub planowanych budowlach ochronnych, w tym dane właściciela, zarządcy, kierownika i osoby odpowiedzialnej za udostępnienie budowli ochronnej, planowanych miejscach organizacji miejsc doraźnego schronienia oraz obiektach budowlanych przydatnych do przystosowania miejsc doraźnego schronienia. Dane z ewidencji nie będą stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dnia 1 maja bieżącego roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Centralnej Ewidencji OZO z dnia 14 kwietnia 2025 r.. Zgodnie z tym rozporządzeniem dane o OZO mają być przekazywane do Centralnej Ewidencji OZO przez organy i podmioty ochrony ludności niezwłocznie po uzyskaniu informacji o uznaniu przez organ ochrony ludności istniejącej lub planowanej budowli za budowlę ochronną lub wskazania planowanego miejsca organizacji miejsc doraźnego schronienia. 

 

Gdzie wyznaczane będą OZO?

Zgodnie z Ustawą organy za budowle ochronne powinny uznać wyłącznie obiekty budowlane które spełniają, bądź po przebudowie lub dostosowaniu mogą spełniać, warunki techniczne, warunki techniczne użytkowania i warunki techniczne usytuowania, konieczne dla zapewnienia funkcji OZO. Ustawodawca nie określił precyzyjnie tych warunków – Ustawa zawiera jedynie otwarte wyliczenie każdego z nich. Warunki techniczne budowli obejmują między innymi:

• wytrzymałość, 
• rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, 
• wentylację, 
• rozwiązania ewakuacyjne,
• zaopatrzenie w energię i wodę.

Warunki techniczne usytuowania to określenie odległości OZO od innych obiektów budowlanych, a warunki techniczne użytkowania to określenie pojemności i wyposażenia budowli ochronnej. 

Szczegółowe warunki techniczne, warunki techniczne użytkowania i warunki techniczne usytuowania budowli ochronnych zostaną w przyszłości określone w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dnia 18 lutego 2025 r. powstał projekt rozporządzenia który określa takie warunki dla miejsc doraźnego schronienia. Z kolei 15 maja na stronach rządowych pojawił się analogiczny projekt w sprawie warunków technicznych dla budowli ochronnych oraz warunków technicznych ich użytkowania i usytuowania. Jednakże żaden z powyższych projektów na dzień złożenia niniejszego artykułu nie został uchwalony. Minister wydał z kolei rozporządzenie z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie kryteriów uznawania obiektów budowlanych albo ich części za budowle ochronne, ustalające kryteria uznawania za  budowlę ochronną obiektów budowlanych lub ich części, które pełniły funkcję budowli ochronnej w szczególności stanowiącej schron albo ukrycie przed dniem wejścia w życie ustawy. Wydaje się, że warunki techniczne przyjęte w tym rozporządzeniu nie powinny w znaczący sposób odbiegać od warunków, które będą miały spełniać nowe budowle ochronne. Istniejące rozporządzenie może więc już teraz służyć za wskazówkę co do tych wymagań. 

Z przytoczonym powyżej rozporządzeniem wiąże się jednak problem niedookreślenia zakresu jego stosowania. Ustawodawca nie doprecyzował bowiem jak należy rozumieć pojęcie „obiektów które przed dniem wejścia w życie ustawy pełniły rolę budowli ochronnej”, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy w polskim systemie prawnym nie było definicji budowli ochronnych. Co więcej, zgodnie z ustawą, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy takich obiektów zostali zobligowani do powiadomienia o tym fakcie do końca marca bieżącego roku właściwego miejscowo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ustawodawca wprowadził więc powyższy obowiązek bez wyraźnego zdefiniowania kogo będzie on obejmował. Pomocnym w ustaleniu czy dany obiekt stanowi schron albo ukrycie będzie niewątpliwie kontakt z Państwową Strażą Pożarną i która od października 2022 r. do lutego 2023 r. przeprowadzała inwentaryzację budowli ochronnych. 

Niezrozumiałym jest przewidywanie odrębnego rozporządzenia określającego warunki techniczne uznania za budowlę ochronną istniejących schronów i ukryć, podczas gdy ustawodawca powinien był przewidzieć, że istniejące schrony i ukrycia zostaną uznane za budowle ochronne jeśli będą spełniać warunki przewidziane dla wszystkich budowli ochronnych. Nie wydaje się bowiem, żeby warunki techniczne starych i nowych schronów znacząco się różniły. Ponadto, wydanie jednego kompleksowego rozporządzenia z ewentualnym ograniczeniem niektórych z wymogów technicznych lub wymogów technicznych użytkowania i usytuowania dla istniejących już schronów i ukryć pozwoliłoby na bardziej spójne określenie tych wymogów i ograniczenie ilości aktów prawnych regulujących OZO.  
Przepisów dotyczących ustalania OZO w trybie przewidzianym w Ustawie nie stosuje się do budynków służących bezpieczeństwu lub obronności państwa oraz terenów zamkniętych o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, ustanowionych przez Ministra Obrony Narodowej. Budynki te z oczywistych względów będą bowiem przystosowywane do pełnienia funkcji obronnych na podstawie innych przepisów. 

 

Przepisy szczególne – budynki użyteczności publicznej, garaże, tunele

W przypadku niektórych przedsięwzięć budowlanych ustawodawca przewiduje szczególne uregulowania dotyczące zapewnienia budowli ochronnych. Zgodnie z Ustawą, w budynkach użyteczności publicznej zapewnia się budowle ochronne, jeśli jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia miejsc schronienia oraz możliwe ze względu na występujące w budynku rozwiązania techniczno-budowlane. Ustawodawca nie zdefiniował jednak w Ustawie pojęcia „budynku użyteczności publicznej”. Definicję taką zawiera rozporządzenie Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej „Rozporządzenie o warunkach technicznych budynków”). Zgodnie z definicją zawartą w tym rozporządzeniu  budynkami użyteczności publicznej są budynki przeznaczone na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inne budynki przeznaczone do wykonywania podobnych funkcji, jak również budynki biurowe lub socjalne. Powyższa definicja może być pomocna dla określania zakresu komentowanego przepisu ustawy. 

Warunki wyznaczania budynków użyteczności publicznej, w których zapewnia się budowle ochronne zostaną określone w rozporządzeniu rady ministrów. Dnia 6 marca 2025 r. powstał projekt tego rozporządzenia. Zgodnie z nim budynki użyteczności publicznej podzielono na trzy kategorie. W budynkach administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości, w których te organy mają swoje siedziby, budynkach opieki zdrowotnej oraz budynkach stałego stacjonowania podmiotów ochrony ludności budowla ochronna będzie wyznaczana zawsze. W budynkach przeznaczonych na potrzeby pomocy społecznej, oświaty szkolnictwa wyższego, nauki lub wychowania, budynkach biurowych oraz budynkach kultury, turystyki lub sportu budowle ochronne wyznaczane będą jeżeli w części użytkowanej na potrzeby użyteczności publicznej może przebywać w jednym czasie więcej niż 50 osób. W innych budynkach użyteczności publicznej budowla ochronna będzie musiała zostać wyznaczona jeśli w części użytkowanej na potrzeby użyteczności publicznej może przebywać w jednym czasie więcej niż 100 osób lub część ta ma powierzchnię przekraczającą 2 500 m2. Schrony i ukrycia będą wyznaczane jedynie w budynkach posiadających co najmniej jedną kondygnację podziemną. Pojemność budowli ochronnej ma być określana przez organ ochrony ludności. Rozporządzenie nie zawiera jednak żadnych wskazówek i wytycznych, którymi powinien się kierować organ, co powoduje ryzyko arbitralnego rozstrzygania tej kwestii. 

Projekt rozporządzenia przewiduje także okoliczności, w których możliwe będzie odstąpienie od zapewnienia budowli ochronnej w budynku użyteczności publicznej. Okolicznościami tymi są: 

1. brak możliwości zapewnienia w budynku wymagań określonych dla schronu albo ukrycia; 
2. brak potrzeby zapewnienia określonej liczby miejsc schronienia w schronie albo ukryciu; 
3. brak ekonomicznej zasadności inwestycji; 
4. nieakceptowalne ryzyko związane z potencjalnymi sytuacjami awaryjnymi lub katastroficznymi, takimi jak awarie przemysłowe lub katastrofy naturalne, które mogą oddziaływać na bezpieczeństwo osób przebywających w schronie lub ukryciu, oraz 
5. możliwość zapewnienia schronienia poza budynkiem budowli ochronnej na zasadach określonych w rozporządzeniu. 

Podsumowując, w przypadku budynków użyteczności publicznej, dla ustalenia czy występuje obowiązek wyznaczenia w nim budowli ochronnej niezbędne jest określenie, czy:

1. rzeczywiście mamy do czynienia z budynkiem użyteczności publicznej oraz na jakie potrzeby jest on przeznaczony; 
2. jaka jest powierzchnia oraz ile osób może jednocześnie przebywać w części użytkowanej na potrzeby użyteczności publicznej, oraz 
3. czy nie zachodzą okoliczności wyłączające konieczność wyznaczenia budowli ochronnej. 

Sprawdzenie tych wszystkich kryteriów jest ponownie utrudnione brakiem definicji budynku użyteczności publicznej w ustawie oraz w rozporządzeniu, a także niejasnym kryterium możliwości przebywania określonej ilości osób w części budynku użytkowanej na potrzeb użyteczności publicznej, przewidzianym w projekcie rozporządzenia. W tym zakresie pomocne może okazać się ponownie Rozporządzenie o warunkach technicznych budynków, które w przypadku określania wymaganej szerokości i liczby przejść, wyjść i dróg ewakuacyjnych w budynku, w którym z przeznaczenia i sposobu zagospodarowania pomieszczeń nie wynika jednoznacznie maksymalna liczba ich użytkowników, liczbę tę należy przyjmować na podstawie w odpowiednich wskaźników powierzchni użytkowej. Z drugiej strony okoliczności wyłączające konieczność wyznaczenia budowli ochronnej zostały określone stosunkowo szeroko ale i ocenie. Wydaje się to powodować wysoką niepewność dla inwestorów, którzy nie będą w stanie w jasny i pewny sposób określić czy planowany budynek będzie musiał zapewnić schron lub ukrycie. 

W swoich stanowiskach do projektu rozporządzenia podmioty komentujące wskazują na liczne niejasności. Stanowisko Polskiej Izby Nieruchomości Komercyjnych pokazuje, że nie jest jasne, czy w przypadku kompleksu budynków powiązanych ze sobą funkcjonalnie i tworzących jedną nieruchomość badanie spełnienia przesłanek determinujących konieczność wyznaczenia budowli ochronnej powinno być prowadzone oddzielnie dla każdego budynku, czy może biorąc pod uwagę cały kompleks, a także czy w przesłance przeznaczenia budynku na konkretny cel brać należy pod uwagę całość budynku, czy jedynie jego cześć. 

Brak konieczności zapewnienia schronu lub ukrycia nie oznacza braku wymagania zapewnienia OZO. Jeśli w ramach budynku użyteczności publicznej, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lub w garażu podziemnym nie przewidziano budowli ochronnej, projektuje się i wykonuje je w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia. Projektując i realizując powyższe inwestycje niezbędne będzie więc uwzględnienie regulacji powołanego wyżej rozporządzenia (na ten moment w fazie projektu) w sprawie warunków organizowania oraz wymagań, jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia. 

Kolejne szczególne wymagania dla przedsięwzięć budowlanych dotyczą podziemnych tuneli i przejazdów. Chodzi w szczególności o zagłębione obiekty metra, podziemnego tramwaju i kolei podziemnej, położone w granicach administracyjnych miast. Budowle tego rodzaju mają być projektowane i wykonywane w sposób zapewniający spełnienie warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania budowli ochronnych. Oznacza to, że muszą one spełniać wymagania przynajmniej ukrycia, a nie jedynie miejsca doraźnego schronienia, co jest uzasadnione tym, że są to z natury budowle podziemne. 

Przepisy dotyczące obowiązku zapewnienia budowli ochronnej w budynkach użyteczności publicznej, obowiązku projektowania i wykonywania kondygnacji podziemnych w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia oraz projektowania i wykonywania budowli podziemnych wykorzystywanych do celów transportu w sposób zapewniający spełnienie warunków technicznych użytkowania dla budowli ochronnej stosuje się dla zamierzeń budowlanych w wobec których wniosek o pozwolenie na budowę (a w przypadkach gdy pozwolenie na budowę nie jest wymaganie – zgłoszenie budowy) zostanie złożony po dniu 31 grudnia 2025 roku. Oznacza to, że w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę, lub odpowiednio zgłoszenia rozpoczęcia prac przed końcem bieżącego roku, planowanie przedsięwzięcie nie będzie musiało spełniać powyższych wymagań. Wydaje się jednak, że nawet obiekty wybudowane na podstawie wcześniejszych pozwoleń na budowę będą mogły zostać wyznaczone jako budowle ochronne, jeśli po przebudowie lub dostosowaniu mogą spełniać warunki techniczne. Z tego powodu należy rozważyć projektowanie nowych inwestycji w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi OZO. Późniejsza potrzeba dostosowania obiektu może bowiem okazać się przedsięwzięciem droższym i bardziej uciążliwym dla właściciela niż wybudowanie obiektu który od razu spełniać będzie wymagania techniczne OZO.

 

Wnioski

W dobie coraz bardziej realnego zagrożenia bezpieczeństwa zewnętrznego Polski uregulowanie zagadnień obrony cywilnej i ochrony ludności staje się niezbędne. Niestety w obecnym brzmieniu ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz wydane i projektowane akty wykonawcze do tej ustawy pozostawiają wiele do życzenia. Przede wszystkim ustawa nie definiuje wielu kluczowych terminów takich jak „obiekty które przed dniem wejścia w życie ustawy pełniły rolę budowli ochronnej”, „budynki użyteczności publicznej” czy „przewidywana liczba ludności” przebywająca w miejscowości. Utrudnia to zastosowanie poszczególnych przepisów ustawy i powoduje ryzyko niejednolitego jej stosowania. Problem ten jest szczególnie widoczny w przypadku budynków użyteczności publicznej gdzie prawie każda z przesłanek konieczności ustalenia lub możliwości odstąpienia od ustalenia budowli ochronnej jest niesprecyzowana i ocenna. Dziwi także osobne uregulowanie wymogów technicznych jakie powinny spełniać stare i nowo ustalane schrony, które wydaje się jedynie mnożyć ilość regulacji.  
W następnej części artykułu przedstawione zostaną tryby wyznaczania budowli ochronnych, obowiązki właścicieli i zarządców obiektów uznanych za OZO, a także finansowanie wydatków związanych z OZO.