Zagadnienia nieruchomościowe w Ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej

 

Tryby uznania obiektu budowlanego lub jego części za budowlę ochronną

Ustawa przewiduje trzy tryby uznania obiektu budowlanego lub jego części za budowlę ochronną, to jest:

1.  wyznaczenie w drodze zarządzenia,
2. zawarcie porozumienia z właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości,
3. wyznaczenie w formie decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do jednego obiektu budowlanego możliwe jest tylko jedno uznanie za budowlę ochronną w jednym z powyższych trybów. Zarówno zarządzenia, jak i porozumienia uznające obiekt budowlany za budowle ochronną określać będą szczegółowe obowiązki właściciela budynku (lub użytkownika wieczystego lub zarządcy, w dalszej części artykułu w przypadku mowy o „właścicielu” należy przez to rozumieć także użytkownika wieczystego lub zarządcę obiektu budowlanego) oraz warunki użytkowania budowli ochronnej w zakresie przewidzianym w Ustawie oraz zawierać będą postanowienie o obowiązku udostępnienia budowli ochronnej na cele ochrony ludności na polecenie organu ochrony ludności. W przypadku decyzji administracyjnych ustawodawca przewidział jedynie możliwość (a nie obowiązek) określenia szczegółowych obowiązków właściciela oraz warunki użytkowania budowli ochronnej w zakresie przewidzianym ustawą oraz obligatoryjne postanowienie o obowiązku udostępnienia budowli ochronnej. Wydaje się, że powyższa różnica w brzmieniu przepisów dotyczących zarządzeń i porozumień oraz decyzji administracyjnych jest raczej wynikiem omyłki niż celowego rozróżnienia i decyzje zawsze będą musiały określać obowiązki właściciela nieruchomości. Decyzja o uznaniu za budowlę ochronną może być wydana na wniosek właściciela, zarządcy obiektu budowlanego albo z urzędu. Może również dotyczyć obiektu planowanego i jeszcze niewybudowanego. Ze względu na to, że na budowlę ochronną można wyznaczyć również nieruchomość, która na moment wyznaczenia nie spełnia warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania, należy założyć, że decyzje, zarządzenia i porozumienia w tych przypadkach będą przewidywać także obowiązek odpowiedniej przebudowy lub dostosowania obiektu w celu spełnienia tych warunków.

Obiekty będące we władaniu terytorialnych organów ochrony ludności (a więc wójta/burmistrza/prezydenta miasta, starosty lub wojewody) lub podległych im jednostek organizacyjnych mogą zostać uznane za budowle ochronne w drodze zarządzenia. W przypadku takich nieruchomości tryb uznania ich za budowlę ochronną jest więc klarowny.

Sytuacja komplikuje się w przypadku obiektów budowlanych niebędących we władaniu terytorialnych organów ochrony ludności. Po pierwsze uznanie ich za budowle ochronne może nastąpić w dwóch trybach – na mocy porozumienia lub decyzji administracyjnej, która może być wydana na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu, albo z urzędu. Decyzja taka musi uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, a także uzasadniony interes właściciela obiektu, którego dotyczy.

Przepisy Ustawy nie zawierają żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się organ wybierając tryb uznania obiektu za budowlę ochronną. W szczególności organ nie jest zobligowany do zaproponowania właścicielowi budynku porozumienia przed wydaniem decyzji administracyjnej. Wydaje się, że tryb porozumienia powinien być preferowany jako dający posiadaczowi właścicielowi większą możliwość kształtowania swoich praw i obowiązków niż tryb administracyjny, jednak Ustawa daje organom całkowitą dowolność w tym zakresie. Dopiero praktyka pokaże jaki sposób postępowania przyjmą poszczególne organy ochrony ludności. Z jednej strony droga administracyjna może być bardziej atrakcyjna dla organów dzięki możliwości władczego rozstrzygnięcia sprawy i pominięcia etapu negocjacji porozumienia. Z drugiej strony wydaje się, że takie jednostronne określenie praw i obowiązków może powodować naturalny opór właścicieli nieruchomości i większą szansę na zaskarżanie decyzji.

Po drugie, Ustawa w nieprecyzyjny sposób rozdziela zakres kompetencji wójta (burmistrza/prezydenta miasta) starosty i wojewody w zakresie uznawania obiektów budowlanych lub ich części za budowle ochronne. Zgodnie z Ustawą wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i wojewoda uznają za budowle ochronne obiekty budowalne, które będą istotne odpowiednio dla ochrony ludności gminy, ochrony ludności powiatu lub o znaczeniu ponadlokalnym. Brak jednoznacznego rozgraniczenia kompetencji tych organów może spowodować praktyczne komplikacje dla właścicieli potencjalnych budowli ochronnych. Wydaje się bowiem, że możliwa będzie sytuacja w której np. wojewoda zwróci się do właściciela budynku z propozycją zawarcia porozumienia dotyczącego wyznaczenia w nim budowli ochronnej, a w międzyczasie zostanie wydana decyzja o ustaleniu budowli ochronnej przez prezydenta miasta. W takiej sytuacji nie jest jasnym, co powinien zrobić właściciel nieruchomości. Z jednej strony porozumienie o uznaniu za budowlę ochronną wydaje się być po prostu umową cywilnoprawną (nawet mimo faktu, że wypowiedzenie tego porozumienia przez właściciela będzie wymagało zgody właściwego organu ochrony ludności), która nie może niweczyć skutków decyzji administracyjnej wydanej przez inny organ administracji. Z drugiej strony takie porozumienie będzie zawarte z organem wyższego stopnia niż organ wydający decyzję. Praktyka pokaże w jaki sposób komunikować będą się organy uprawnione do ustalania budowli ochronnych w celu uniknięcia sporów kompetencyjnych i konfliktów z właścicielami nieruchomości w tym zakresie.

 

Doraźne schronienia – remedium na brak schronów

Z uwagi na niewystarczającą ilość budowli ochronnych ustawa przewiduje możliwość zorganizowania, w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego lub w czasie wojny, miejsc doraźnego schronienia. Zorganizowanie miejsca doraźnego schronienia może nastąpić w drodze nakazu przystosowania pomieszczeń budynków, garaży podziemnych, tuneli, budowli ziemnych, wykopów i tym podobnych obiektów do pełnienia funkcji miejsca doraźnego schronienia lub wykonania nowych miejsc doraźnego schronienia. Nakaz przystosowania nieruchomości podmiotów niepublicznych następować będzie w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe będzie odwołanie od tej decyzji, jednak nie będzie ono wstrzymywać jej wykonania. Właściciel miejsca doraźnego schronienia zobowiązany jest do zapewnienia utrzymania go w należytym stanie technicznym oraz udostępnienia go na cele ochrony ludności.

 

Obowiązki właściciela budowli ochronnej

Uznanie obiektu budowlanego lub jego części za budowlę ochronną nakłada na jego właściciela obowiązki określone w Ustawie. Właściciel jest zobowiązany do zapewnienia utrzymania budowli ochronnej w należytym stanie technicznym, udostępniania budowli ochronnej na cele ochrony ludności na polecenie organy ochrony ludności, współdziałania z organem w przygotowaniu udostępnionej budowli ochronnej do użycia oraz wyznaczania kierownika budowli ochronnej. Oznacza to przede wszystkim wydatki na remonty, modernizację i utrzymanie budowli ochronnej i zainstalowanych w niej urządzeń oraz wynagrodzenie dla kierownika budowli ochronnej, a także ograniczenie możliwości wykorzystywania budowli ochronnej na własny użytek. Właściciel może co prawda wykorzystywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem w czasie, w którym budowla ochronna nie jest użytkowana na cele ochrony ludności i obrony cywilnej, jednakże musi cały czas gwarantować spełnienie przez nią w razie potrzeby funkcji ochronnej, co niewątpliwie wpłynie na ograniczenie możliwości wykorzystywania obiektu także w tym okresie. OZO muszą być także odpowiednio oznakowane międzynarodowym znakiem rozpoznawczym obrony cywilnej oraz odpowiednim napisem określającym czy jest on schronem, ukryciem lub miejscem doraźnego schronienia.

Ustawa nie przewidziała wprost obowiązku przebudowy lub dostosowania obiektu uznanego za budowlę ochronną mimo niespełniania warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania w celu spełnienia tych warunków. Jak wskazano w pierwszej części artykułu, za budowle ochronną może zostać uznany także obiekt, który może spełniać warunki techniczne, warunki techniczne użytkowania i warunki techniczne usytuowania po przebudowie lub dostosowaniu. Wydaje się więc, że nawet jeśli obowiązek przebudowy lub dostosowania obiektu nie zostanie wprost określony w porozumieniu lub decyzji o uznaniu obiektu za budowlę ochronną, będzie on wynikać już z samego uznania obiektu za taką budowlę, ponieważ bez wykonania tego zobowiązania nie będzie ona spełniać warunków technicznych, za co odpowiedzialność ponosi jest właściciel.

Udostępnienie budowli ochronnej następować będzie na polecenie właściwego organu ochrony ludności, z którym właściciel zawarł porozumienie lub który wydał decyzję o uznaniu obiektu za budowlę ochronną. Organy będą polecać takie udostępnienie w przypadku przewidywanego wystąpienia klęski żywiołowej, wprowadzenia stanu nadzwyczajnego lub czasu wojny, jeśli będzie to uzasadnione rodzajem przewidzianego zagrożenia. Zgodnie z przepisami polecenie takie ma podlegać „bezzwłocznemu wykonaniu”. Przepis nie zawiera wprost sformułowania, że polecenie to ma rygor natychmiastowej wykonalności, wydaje się jednak, że właśnie o taki skutek chodziło ustawodawcy. W przypadku udostępnienia budowli ochronnej właściciel ma zaprzestać wykorzystywania jej na cele niezwiązane z ochroną ludności na okres udostępnienia, chyba że dalsze wykorzystywanie nieruchomości nie utrudnia spełnienia funkcji budowli ochronnej. Przygotowanie udostępnionej budowli ochronnej do użycia, obejmujące sprawdzenie jej stanu technicznego i znajdujących się w niej urządzeń oraz przygotowanie na przyjęcie osób spoczywa na organie ochrony ludności przy współudziale właściciela nieruchomości zobowiązanego do współdziałania z organem. Organ odwołuje polecenie udostępnienia budowli ochronnej po ustaniu przesłanek jej udostępniania informując o tym właściciela.

Właściciel budowli ochronnej jest obowiązany także do wyznaczenia kierownika budowli ochronnej oraz osoby odpowiedzialnej za jej udostępnienie wraz z przekazaniem organowi jej danych kontaktowych. Przepisy odróżniają od siebie te dwie funkcje, nie ma jednak żadnych przeciwwskazań do wyznaczenia na nie jednej osoby. W przypadku braku wyznaczenia kierownika, z mocy prawa będzie nim właściciel lub zarządca nieruchomości. To na kierowniku spoczywać będzie obowiązek zapewnienia prawidłowej eksploatacji i porządku w obrębie budowli ochronnej wydając wiążące polecenia osobom w niej przebywającym. W trakcie wykonywania tych zadań kierownik będzie podlegać ochronie wynikającej z Kodeksu karnego, przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to, że przestępstwa dokonane na kierowniku budowli ochronnej w trakcie wykonywania przez niego obowiązków są zagrożone wyższa karą.

Spełnianie przez OZO:

1. warunków technicznych, warunków technicznych usytuowania i warunków technicznych użytkowania,
2. wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także wymagań dotyczących wyposażenia budowli ochronnej, oraz
3. wymagań higienicznych oraz sanitarnych,

sprawdzane będzie poprzez kontrole odpowiednio organów nadzoru budowlanego, Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kontrole te będą istotne z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności wykroczeniowej właściciela za niedopełnienie obowiązku utrzymania budowli ochronnej w należnym stanie technicznym, za które grozi kara aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Odpowiedzialność ta nie wydaje się wyłączać odpowiedzialności na zasadach ogólnych za niedopełnienie obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym zgodnie z jego przeznaczeniem, za które grozi kara grzywny nie mniejszej niż 100 stawek dziennych, karze ograniczenia walności albo pozbawienia wolności do roku.

 

Finansowanie inwestycji budowli ochronnej

Wybudowanie lub przebudowa budowli ochronnej w celu spełnienia warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania budowli może znacząco zwiększyć koszty inwestycji. Z tego powodu ustawodawca przewidział, że organy ochrony ludności, na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będą przekazywać im środki finansowe w formie dotacji celowej na:

1. budowę budowli ochronnej,
2. przebudowę budowli ochronnej w celu spełnienia warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania,
3. organizowanie miejsc doraźnego schronienia, oraz
4. przygotowanie budowli ochronnej do użycia.

Sfinansowanie tych zadań może także przewidywać już porozumienie albo decyzja wyznaczająca budowlę ochronną. Co ważne, zgodnie z ustawą organy „przekazują” a nie „mogą przekazać” środki finansowe co oznacza, że w przypadku złożenia wniosku będą one zobligowane do chociażby częściowego sfinansowania tych działań. Organy mogą, ale nie muszą, z kolei sfinansować dodatkowo:

1.  dostosowanie kondygnacji podziemnych w budynkach użyteczności publicznej lub mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaży podziemnych w celu zorganizowania w nich miejsca doraźnego schronienia, a także budowli podziemnych w granicach administracyjnych miast wykorzystywanych do celów transportu, w tym drogowego i szynowego tak, aby spełniały one warunki techniczne i warunki techniczne użytkowania dla budowli ochronnych, oraz
2. remonty i utrzymanie OZO.

Zgodnie z ustawą finansowanie wymienionych powyżej wydatków poza remontem i utrzymaniem OZO może wynosić aż do 100% kosztów inwestycji zwiększonych w związku z koniecznością zapewnienia funkcji budowli ochronnej. Ustawa nie określa jednak minimalnego możliwego pokrycia kosztów inwestycji, w przypadku których organ jest zobligowany do przekazania środków finansowych. Ustawa przewiduje jedynie, że zasady otrzymywania i rozliczania dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240 ze zmianami). Z jednej strony umożliwi to dostosowanie partycypacji terytorialnych organów ochrony ludności do ich możliwości finansowych oraz możliwość dofinansowania przede wszystkim kluczowych inwestycji. Z drugiej strony regulacja ta wzbudza niepewność właścicieli obiektów uznawanych za budowle ochronne, którzy mogą zostać obarczeni wysokimi kosztami przystosowania istniejących lub planowanych obiektów do nowych wymogów. Dodatkowo, pozostawienie dyskrecjonalnej decyzji co do wielkości finansowania organom wraz z możliwością dofinansowania wynoszącego aż do 100% zwiększonych kosztów inwestycji może wytwarzać pokusę sztucznego zawyżania tych kosztów w celu uzyskania dofinansowania. Dopiero praktyka działania organów pokaże jak częste i wysokie będą te dotacje.

           

Wnioski

Zagadnienia trybu ustalenia budowli ochronnej oraz finansowania inwestycji jej wybudowania lub przebudowania zostały uregulowane w sposób niejasny, niepozwalający właścicielom nieruchomości na klarowne określenie przyszłych obowiązków związanych z budowlami ochronnymi. Ustawa daje bardzo dużo swobody organom obrony ludności zarówno w zakresie sposobu wyznaczania budowli ochronnych, a co za tym idzie nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków z nimi związanych, jak i w kwestii finansowania tych inwestycji. Wydaje się, że porozumienia powinny być preferowanym trybem ustalania budowli ochronnych, który dałby największą sprawczość właścicielom. Decyzje powinny być wydawane dopiero w przypadku braku możliwości podjęcia porozumienia z właścicielem. Z kolei w kwestii finasowania budowli ochronnych, skoro ustawa przewiduje obligatoryjne finansowanie części wydatków na wniosek właściciela, powinna ona także ustalić minimalną wysokość takiego finansowania. Wydaje się, że przy obecnym kształcie ustawy zadanie to spocznie na sądach administracyjnych rozstrzygających ewentualne spory dotyczące dotacji.